摘 要:从分析我国建构行政诉讼和解制度所带来的传统文化价值、诉讼经济价值等,结合我国的现实状况,提出构建行之有效的行政诉讼和解制度的几点设想。
关键词:行政诉讼和解;裁量权;建构
一、行政诉讼和解概念的界说
作为以合意解决纠纷的制度,诉讼和解在许多国家的诉讼立法中都有体现。广义的诉讼和解包括诉讼外的和解与诉讼中的和解。狭义的诉讼和解仅指诉讼中的和解。世界上很多国家都把其作为重要的诉讼制度在法律上加以规定。在本文中所讨论的是狭义的诉讼中的和解。有学者将行政诉讼和解解释为:“双方当事人于诉讼系属中,就为诉讼标的权利义务关系,互相让步达成协议,以终结诉讼程序为目的之行为。”在此笔者的理解为行政诉讼和解是在行政诉讼过程中,行政主体与行政相对人在法律允许的范围内,通过自主协商达成合意,并经法官确认后记入笔录或依协议作出裁判以解决纠纷、终结诉讼的行为。其具有双重性质,即诉讼行为和公法上的契约。
二、建构我国行政诉讼和解制度的价值
(一)行政诉讼和解的中国传统文化价值
无讼的价值取向是以中国传统文化深厚的积淀为基础。在千百年来儒家思想主宰的文化背景下,“无诉”一直是被执政者追求的目标。不仅地方官主要运用道德教化解决法律纠纷,而且在普通百姓中,“厌讼”的观念也是根深蒂固。当事人合意解决纠纷的意义不仅不伤和气,还能够维持良好关系和自动履行义务,获得“双赢”效果。即使在西方法律传统中,诉讼也同样被视为一种“负价值”。在诉讼率最高的美国,ADR即代替性纠纷解决方式也很兴盛,这印证了多元化方式的必然性。
(二)行政诉讼和解制度的诉讼经济价值
从宏观角度即从整个社会以及司法制度出发,诉讼经济表现为同一时间案件审结量与诉讼投入的比值,审结的案件越多,法院和当事人所投入的诉讼成本和时间越少,诉讼就越经济。行政诉讼和解制度不仅有利于相对人及时解决其与行政机关的纠纷,减少不必要的诉讼成本支出,而且还不会导致相对人与行政机关之间的敌视、对抗情绪,从而有利于提高行政效率,减少整个社会的成本支出。
(三)行政诉讼和解制度的依法行政价值
依法行政是行政法的基本原则,是指行政机关依法行使行政权力,或者说行政机关行使行政权力、管理公共事务必须有法律授权,并依据法律规定。只要宪法、法律未加以禁止的,不直接影响公民法人或其他组织的具体权利义务,行政主体在其职权范围内,为了社会改革、发展和稳定,为了增进公共利益和福利而开展的各项活动,都是符合依法行政原则。在行政诉讼中,被告认识到自己的行政行为有问题,并且在其自由裁量的范围内能够处理,应允许其与原告就一定范围内的争议达成合意,这是对违法行政职权的及时矫正,这正是依法行政价值的所在。
三、建立行政诉讼和解制度的可行性分析
(一)我国行政诉讼中“事实上的和解”以及存在的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第50条明确规定:“人民法院审理行政案件不适用调解。”但在实践中却呈现出另一番景象:大量的行政案件通过原告撤诉得以了结,行政诉讼的撤诉率常年居高不下。撤诉的大量存在,主要是原告、被告和法官“三方合谋”的结果,导致制定法被规避,立法的规定和司法实践在此发生脱节。因为没有立法的指导和监督,行政诉讼和解更容易走向“和稀泥”式的和解,出现下述问题:
1.不应和解的案件却和解。
2.被告强迫或变相强迫原告接受和解。
3.被告为了达到不“败诉”的目的,无原则牺牲公共利益。
4.法院丧失了独立公正的审判地位和监督行政的功能。
5.原告的司法保护被虚置。事实上的和解是
以撤诉的形式出现。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第36条的规定,“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”。事实上的和解游离于现行法的规定之外。原告撤诉后,行政机关完全可以对协议内容置之不理,这时相对人既无权对抗行政机关,又不能请求司法救济,那么司法保护对相对人来说如同虚置。
(二)行政职能的转变为行政诉讼和解制度的建立提供了现实基础
中国传统的公共行政模式是依靠一套精密的等级组织结构和完整的行政权力运作的体系,国家的行政职能是消极地维持社会秩序,单方性、命令性及强制性是行政方式的主要特点。改革开放后,政府开始从“全能政府”向“有限政府”转换,社会权力从政府权力中剥离出来。政府职能更多地体现服务精神。同时行政合同、行政指导等非强制的方式被大量采用,契约精神引入行政领域,行政过程中更多体现合作精神,相对人逐渐摆脱其绝对服从于行政主体的地位,获得主体地位,一旦发生纠纷,两者在解决争议过程中存在相互妥协的余地,于是为建立行政诉讼和解制度提供了现实基础。
(三)行政自由裁量权的广泛存在为其提供了实践基础
行政诉讼中能否适用和解,最大的理论障碍是被告行政主体对国家权力有没有处分权。而现实中行政主体享有广泛的自由裁量权,对于急剧变化的现实情况,法律对行政行为的规定不必也不可能详尽无疑,须给行政主体留出裁量空间。因此法律规范往往在行为方式、范围等方面为行为主体留出可供选择的余地,只要未超出法定范围,行政主体的选择都是合法的。但是,对相对人来说却存在是否是最合理的问题。当行政主体在行使自由裁量权做出行政行为,与相对人发生争议并提起诉讼解决时,行政裁量权的自由就为诉讼双方当事人的合意提供了前提条件。此时行政主体对不合理行为的改变更加符合立法精神,不是随意处分职权。但是自由裁量权并不完全等于行政主体的处分权,它是赋予行政主体在法定权限内一定的选择权。四、建立我国行政诉讼和解制度的具体设想行政诉讼和解制度是一种摆脱了传统的行政法理念束缚的新型制度,它在我国的确立决非一朝一夕之功,而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。在此仅就其中的几个方面提出一些粗浅的看法。
(一)行政诉讼中和解制度的适用范围
由于行政诉讼的被告毕竟是享有行政职权的行政主体,代表公共利益,大多数行政行为具有公共性,在行政诉讼中如若不对和解的范围进行限定,有可能出现“出卖”国家利益的结果,造成公共利益的损害。因此和解不能作为行政诉讼的基本原则,只能是适度和解,需要对行政诉讼和解的范围作适度的限制。首先一个总的前提标准是,行政主体在行政诉讼过程中享有一定的自主“处分权”,能够回应原告的请求。具体的范围如下:
1.行政裁决案件。即行政主体依法审理和裁断与行政管理活动相关的、对等主体之间发生的民事纠纷的活动。由于民事主体不服行政主体对其民事纠纷的裁断,要求法院对行政裁决进行审查。但是如果民事争议双方主体行使处分权,通过合意解决了纠纷,那么行政主体也可改变或撤销其裁决与相对人达成合意结束行政案件。
2.行政合同案件。行政合同是行政主体以实施行政管理为目的,与被管理方的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议。“行政合同中合同是基础,行政是例外”。
3.自由裁量的行政行为案件。就目前受案范围的实际情况,可以适用和解的最典型的裁量行为就是显失公正的行政处罚,笔者认为在今后对行政诉讼法修改时,对这类案件的解决不应局限于变更判决的处理方式,还可考虑允许当事人双方和解。
4.行政主体怠于履行法定职责的案件。这多发生在工商、公安、政府救济等领域。行政行为的作出需要相对人的申请,相对人权益能否实现就在于行政主体对其申请的态度。通过和解可以在案件判决之前实现纠纷的解决,更有利于诉讼经济的实现。
(二)行政诉讼中和解的要件
1.当事人就诉讼标的具有处分权。
2.不违反公共利益。需要注意的是,公共利益与私人利益并非决然对立,保障私人利益也是维护公共利益的一部分,所以不能不加以区分的一概以公共利益为由反对行政诉讼和解。
3.形式要件:第一,和解当事人必须是诉讼双方当事人,需有诉讼能力;第二,和解应在法律规定的期限内进行和终结,这就是和解中关于期间的规定;第三,行政诉讼和解以双方当事人申请为要件,法院对双方当事人的申请应记录在案;第四,和解必须以书面的方式实现。
(三)法官在行政诉讼和解中的地位
尽管行政诉讼中和解强调当事人自主自愿,但和解毕竟发生在诉讼程序中,不可能完全脱离司法权的作用,因此和解中法官并非处于完全消极的地位,在符合和解要件的情况下,法院可以促成当事人和解。那么法官在诉讼和解中的作用大概就可分为:
1.在当事人符合和解要件的前提下,当事人不主动提出和解时,法官有义务提示当事人享有和解权利,如不愿意则继续审理,做出判决。
2.法官为当事人和解提供平等对话的平台。
3.法官可以提示和解方案,但是否采取该和解方案最终由当事人来决定。
4.法官对和解的审查。包括:对案件是否属于和解范围,是否符合法定要件,和解是否违反公共利益等进行审查。“纠纷往往会产生对抗,这也是产生诉讼的缘由,但解决纠纷的诉讼程序不应仅仅为当事人之间的对抗过程而设计。在诉讼过程中,现代的诉讼程序还应当为原告和被告的合作提供规则和机会。这不仅有利于解决纠纷,也有利于增进社会整体利益。”诉讼和解正是为当事人在诉讼中通过合作解决纠纷提供规则的制度设计。行政诉讼和解终归是行政诉讼的组成部分,其能否真正有效运行,要视整个行政诉讼制度的运行环境。尽管行政诉讼在现行的司法体制下运行,存在诸多问题,但几十年来的实践表明,我国行政诉讼制度朝着一个良性的方向发展,在推动依法行政中发挥重要作用,行政法治环境得到大大改善。相信行政诉讼和解制度在这样一个背景环境下会健康地发展。
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