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刘某与宁乡县灰汤镇灰汤村一组承包地征收补偿费用分配纠纷复查监督案
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作者:  来源:法治湖南网  阅读:

    【案情简介】

  刘某于1978年1月26日出生于宁乡县某镇某村一组,在母亲黄某户头下申办了农业家庭户口并承包了责任田土,出生时间登记为1980年1月26日。1992年,刘某的父亲刘某明为刘某购买了张家界市(原大庸市)永定区的非农业家庭户口。该户口中住址登记为永定区崇文办事处凤湾居委会一大组XX路XX号,民族为土家族,出生时间为1978年5月13日。2005年8月,刘某从长沙民政职业技术学院毕业后到深圳务工,同年刘某开始在深圳购买当地社会养老保险。2008年,刘某将张家界市非农业家庭户口迁至深圳市福田区,此后办理结婚登记及小孩户口登记时均使用了深圳的非农业家庭户口。2011年9月,某村一组部分土地因雅乐居项目被政府征收,同年10月24日,某村一组向集体经济组织成员分配征地补偿款,按人田各半原则分配,人均分得9845.50元,其中对有田土在娘家的出嫁女仅分配田土部分,人均4922.70元。2011年10月27日,刘某获得此次征地补偿款4922.70元。刘某认为某村一组未按照同等村民待遇向原告分配征地补偿款,少分刘某4922.7元,故向法院提起诉讼。另查明,刘某购买非农业家庭户口后,原有的农业家庭户口并未注销,2002年农业税改费刘某在母亲黄某名下落实家庭土地面积3.12亩,2010年刘某以农业家庭户口人员身份参加了农村合作医疗保险和城乡居民养老保险。2014年1月26日,深圳市公安局华强北派出所受理了刘某的“重户注销”业务申请,并于同年9月17日注销了刘某在深圳市公安局华强北派出所辖区内的居民户口。

  【调查与处理】

  刘某因与被宁乡某镇某村一组承包地征收补偿费用分配纠纷一案,不服长沙市中级人民法院(2015)长中民征终字第00319号民事判决,向长沙市人民检察院申请监督,该院于2016年7月21日作出长检民(行)监[2016]43010000054号不支持监督申请决定。刘某不服该决定,向湖南省人民检察院申请复查监督。湖南省人民检察院于2017年6月19日作出湘检民(行)复查[2016]43000000242号民事抗诉书向湖南省高级人民法院提出抗诉。湖南省高级人民法院于2017年11月28日作出(2017)湘民再488号民事判决书,判决认定刘某具有宁乡县某镇某村一组集体组织成员身份,支持了检察机关的全部诉讼请求。

  【法律分析】

  本案涉及我国农村社会最广泛关注的农村集体组织成员身份认定和出嫁女合法权益保护这两个社会热点问题。

  一、应当认定刘某具有某村一组集体经济组织成员的身份。根据我国现行法律规定,当事人能否享有征地补偿费分配资格,要以其是否具有该农村集体经济组织成员资格为前提条件。本案中,刘某的集体经济组织成员资格,可以从集体经济组织成员资格的判断标准和刘某的常住户口所在地两个方面予以认定。

  其一,关于集体经济组织成员资格的判断标准。在司法实践中,判断取得和丧失农村集体经济组织成员资格一般是从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发,以形成较为固定的生产、生活,并依法登记所在地常住户口作为形式要件,以是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件。农村集体经济组织成员一般包括四个特征:(1)具有该集体经济组织成员户籍;(2)生活居住在该集体经济组织地域内;(3)该成员以该集体经济组织提供的农业生产资料进行生产经营活动,并以此收获为其基本生活生存保障;(4)履行该农村集体经济组织成员应尽义务(如缴纳税金、承担村提留、乡统筹费用和农村义务工、劳动积累工等)。由此,除因出生时父母双方或者一方是本集体经济组织成员或者因为婚姻、收养及国防建设或者其他政策性迁入等原因,在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记了常住户口的自然人应当认定其取得集体经济组织成员资格。近些年来,随着我国城镇化改革的深入推进以及农业税等税费负担的取消,农民需要缴纳的各种负担越来越少,城乡二元化差距缩小,农村剩余劳动力不断向城市输送,进城务工农民越来越多,尤其是农村青壮年劳动力大部分流向城市,生活来源主要靠城市务工的工资收入,与用人单位成立劳动关系的农民工也享受了城镇职工社会保险待遇,他们不再以其承包地为基本生活保障,进城务工的农一代、农二代的生活居住地也不再以在该集体经济组织地域内为主,判断农村集体经济组织成员的后面三个特征已发生改变。但是,农村承包土地依然是他们退出城市回归农村生活的最后一道生活保障,并不能因此剥夺、取消他们集体经济组织成员的资格。2014年7月30日,国务院公布了《国务院关于进一步推进户籍改革的意见》,该意见在要求统筹推进户籍改革和基本公共服务均等化,不断扩大城镇基本公共服务覆盖面的同时,要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益,现阶段不得以退出土地承包经营经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。对于农民而言,土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权,集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。当前,在国家尚未出台新政策重新界定集体经济组织成员标准之前,这三权仍然是农民生存生活最重要的保障,不宜以进城务工农民享受了城镇职工社会保险待遇就剥夺其集体经济组织成员资格。因此,对仍具有该集体经济组织成员户籍、分配了承包土地并履行了该集体经济组织成员义务的人员,应当认定具有该集体经济组织成员资格。

  其二,关于刘某常住户口所在地的确认。根据《中华人民共和国户口登记条例》第六条关于“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口,一个公民只能在一个地方登记为常住人口”的规定,一个公民只能拥有一个户口。本案中,刘某之父刘某明于1992年为其购买了张家界市(原大庸市)永定区的非农业户口,但未同时注销刘某在宁乡县某镇某村1组的农村户口,刘某在很长一段时间内处于拥有两个户籍的非法状态。国务院办公厅《关于制止一些市县公开出卖城镇户口的通知》(国办发[1988]70号)、公安部《公安部关于坚决制止公开出卖非农业户口错误做法的紧急通知》(公明发[1992]880号)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于立即制止出卖非农业户口的紧急通知》(中办发电[1992]17号)、公安部、财政部、中国人民银行《关于坚决制止继续出卖非农业户口的通知》(公发[1994]13号)先后发布通知,对各地提出明确要求,必须立即制止违反户口管理规定、交钱就办理“农转非”户口的错误做法。任何地方和部门不得以筹集奖金等各种名义、各种理由擅自办理。对于已经出卖城镇户口的地方,市、县政府和有关部门必须一律注销已出卖的非农业户口,并在原常住户口所在地予以恢复农业户口,并做好各项善后工作。凡在本地无固定住所,无生活来源,所造成的空挂户口、双重户口,要积极进行清退。空挂户口注销后,应在原户口所在地恢复农业户口,双重户口应注销交钱办理的非农业户口。本案中,刘某及其姐姐刘江取得的非农户口就是其父亲刘某明于1992年到张家界买卖的,且刘某、刘江的农村户口也没有被注销,属于双重户口。根据上述文件规定,刘某之父为其买卖的非农业户口因违反户籍管理条例规定系非法户口,其在张家界永定区也没有固定住所、没有生活来源,属于典型的双重户口。本院审查期间,依法向深圳市公安局华强北派出所调查核实,确认该所已于2014年9月17日因刘某的双重户口注销了姓名为刘某从张家界市迁移到深圳市的非农户口。根据行政法的一般理论,无效的具体行政行为自始无效。张家界市永定区政府向刘某非法出卖户口的行为已被国家部委确认为违法,系自始无效的具体行政行为,刘某因此而取得的非农户口自始无效,依法应予注销,因而刘某一直合法有效的户籍仍然是其至今仍未注销的宁乡县某镇某村一组农业户口,应依法认定宁乡县某镇某村一组是刘某的常住户口所在地。

  综上,刘某基于出生随母亲取得某村一组的农业户口并在该组分得了承包土地,已经取得了该组集体经济组织的成员身份。刘某在1992年-2014年期间以双重户口身份同时从事了不同的民事、行政相关活动,如以非农户口办理了结婚登记和小孩户口登记,以农业户口办理了身份证件、缴纳农村居民养老保险和医疗保险,某村一组仍然保留了她的承包地,以上事实不能表明刘某自愿选择非农身份作为主要户籍形式。由于其非农户口因违法已被规范性文件确认为应予注销的非法户口,也不能以刘某使用非农户口进行了民事行政活动就确认非农户口的合法性。刘某合法有效的户口一直都是某村一组的农业户口,故应当认定刘某具有宁某村一组的集体经济组织成员身份。

  二、刘某有权参与承包地征收补偿费用的分配。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定:妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第六条、第三十条规定:农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利。承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定:农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。据此,集体经济组织依民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费时,内部分配方案中对具有本集体经济组织成员资格的人都应当保留相应份额,出嫁女认为自己具有本集体经济组织成员资格依分配方案应分得相应份额而没分得时主张权利的,应予支持。本案中,基于刘某在征地补偿安置方案确定时仍然是该集体经济组织的成员,刘某认为某村1组未向其分配土地补偿费,请求分配相应份额的土地补偿费,属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条应当予以支持的情形,刘某有权请求参与承包地征收补偿费用的分配。与刘某诉讼请求相同的刘某妹妹刘某岚、刘某岚之女刘某某诉宁乡县某镇某村一组承包地征收补偿费用分配纠纷一案,已经宁乡县人民法院作出(2014)宁民初字第01897号民事判决,判决由宁乡县某镇某村一组向刘某岚、刘某某支付土地补偿款9895.5元,支持了刘某岚、刘某某的诉讼请求。

  【典型意义】

  一、通过释法说理厘清了集体经济组织成员资格的判断标准。一审、二审法院均以是否以原集体经济组织土地为基本生活保障为判断集体经济组织成员资格的标准,认为,刘某在其原有的农业家庭户口未注销的情况下,又在张家界市获得非农家庭户口。2005年,刘某从长沙民政职业技术学院毕业到深圳务工后,开始在深圳购买当地社会保险。2008年,刘某将张家界市非农家庭户口迁至深圳市福田区,此后办理结婚登记及小孩户口登记均使用深圳的非农家庭户口,并在工作后纳入了城镇职工社会保险体系。故刘某已经不再以原集体经济组织土地为基本生活保障,应当认定其丧失了原集体经济组织成员资格。湖南省人民检察院民事抗诉书从集体经济组织成员资格判断标准的演变和常住户口所在地的认定两个方面切入进行合法性和合理性分析,阐述了刘某系宁乡县某镇某村一组集体经济组织成员资格的法理基础和法律依据。

  一是关于集体经济组织成员资格的判断标准。通过分析农村集体经济组织成员的四个特征近年来随着我国城镇化改革的深入推进发生的变化,结合2014年7月30日国务院《国务院关于进一步推进户籍改革的意见》的要求,论证了对于农民而言,土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权,集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。当前,在国家尚未出台新政策重新界定集体经济组织成员标准之前,这三权仍然是农民生存生活最重要的保障,不宜以进城务工农民享受了城镇职工社会保险待遇就剥夺其集体经济组织成员资格。依法保障了进城务工农民尤其是农二代的基本生存权利和选择权利,维护了占中国人口最多的农村社会的稳定、安全。因此,对仍具有该集体经济组织成员户籍、分配了承包土地并履行了该集体经济组织成员义务的人员,应当认定具有该集体经济组织成员资格。

  二是关于刘某合法户口的确认。通过列举《中华人民共和国户口登记条例》、国务院办公厅《关于制止一些市县公开出卖城镇户口的通知》(国办发[1988]70号)、公安部《公安部关于坚决制止公开出卖非农业户口错误做法的紧急通知》(公明发[1992]880号)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于立即制止出卖非农业户口的紧急通知》(中办发电[1992]17号)、公安部、财政部、中国人民银行《关于坚决制止继续出卖非农业户口的通知》(公发[1994]13号)中关于双重户口的规定,结合行政法的一般原理,释明了张家界市永定区政府向刘某非法出卖户口的行为已被国家部委确认为违法,系自始无效的具体行政行为,刘某因此而取得的非农户口自始无效,依法应予注销,因而刘某一直合法有效的户籍仍然是其至今仍未注销的宁乡县某镇某村一组农业户口,应依法认定宁乡县某镇某村一组是刘某的常住户口所在地。

  二、通过释法说理确定了出嫁女有权参与承包地征收补偿费用的分配,有效保护了妇女的合法权利。本案中,某村一组向集体经济组织成员分配征地补偿款时,对出嫁女未按照其他集体经济组织成员人田各半的原则分配,仅对有田土在娘家的出嫁女分配田土部分。湖南省人民检察院民事抗诉书结合《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关规定进行释法说理,充分阐述了我国妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利;论证了出嫁女具有本集体经济组织成员资格的,应与其他集体经济组织成员一样享有足额分配征地补偿款等集体经济收益分配权。

  本案办理过程中,承办检察官并没有因为本案为复查案件而简单书面审查作出结论,也没有因为涉案标的仅4922.7元而作出复查维持决定。不仅调取了法院的一审、二审以及相关案件的审判卷宗,多次听取当事人意见,同时到省公安厅、省农委、深圳市公安局华强北派出所了解80、90年代非农户口买卖的政策、集体经济组织成员身份的认定标准以及刘某当前户口状态,本着客观中立的立场,深入细致地审查每一份证据材料,查阅大量资料,充分论证集体经济组织成员判断标准的变迁原因、刘某非农户口的非法性,纠正下级院作出的不适当决定,通过抗诉改判,有力地保护了以刘某为代表的新一代农民工、出嫁女的合法权益。2018年1月17日,刘某向该案承办检察官姚红送来了一面鲜艳的锦旗,上面写着“秉公执法 公道人心”。刘某说,检察机关的民事抗诉书在宁乡县某镇某村引起了轰动,被村民广泛传阅、复印,村民们纷纷表示,之前一直都不明白为什么自己生在这里、长在这里,一涉及集体经济利益就没自己的份了,看了抗诉书之后终于明白了,还知道了原来国家有那么多规定在维护咱们农民利益,感谢湖南省人民检察院的检察官,切切实实站在咱广大农民的位置,解释法律,为咱广大农民发声。

  本案用法治思维处理好了法理情的关系,有效实现了法律效果和社会效果的有机统一,让人民群众真真切切地在个案中感受到了公平正义。


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