(一)案情简介

　　2009 年，某省国土资源厅(以下简称省厅)作出《建设用地预审报告书》(〔2009〕第75 号，以下简称75 号预审报告书)，认为某项目用地符合法律法规规定，通过预审。2017 年10 月，李某经向省厅申请信息公开，获知75 号预审报告书，并得知其房屋在75 号预审报告书的拟用地范围内。2017 年11 月20 日，李某不服75 号预审报告书，提起行政复议，请求撤销该预审报告书。

　　(二)调查与处理

　　复议机关认为，预审报告书是依据《土地管理法》的规定，在建设项目可行性研究论证时，国土资源主管部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查后作出的意见，李某不是75 号预审报告书的相对人，与75 号预审报告书无行政法律上的利害关系，其就75 号预审报告书提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，复议机关依法作出不予受理的行政复议决定。

　　本案的焦点是，建设用地预审意见与拟用地范围内的居民是否具有行政法律上的利害关系。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和国家相关法律法规的规定，建设项目用地预审是国土资源主管部门对建设项目涉及土地利用有关事项进行的审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策，项目用地规模是否符合工程建设用地指标的规定，项目占用耕地的，补偿耕地初步方案是否可行，征地补偿安置标准是否符合当地制定的标准等，并根据审查情况出具建设用地预审意见。从制度设计上看，用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是项目用地的直接依据，不产生外化的法律效力，对预审意见所涉地块范围内的居民而言，其与预审意见没有行政法律上的利害关系，预审意见对其权利义务不产生直接影响。如其认为自身合法权益受到侵害，应当直接就对外发生法律效力的土地征收或房屋拆迁等行为提起行政复议，切实有效维护其合法权益。

　　(三)典型意义

　　建设用地预审是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是批准项目用地的直接依据，尚未对被征地农民的权利义务产生直接影响。本案的意义在于，向群众释明法律，引导群众采取更加直接、有效的方式，依法维护自身的合法权益。同时，避免程序空转，降低不必要的社会成本。

　　建设用地预审报告与其所涉地块范围内的居民是否具有利害关系?这是判断复议申请能否被受理的关键因素之一。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请被受理的条件之一。在利害关系的认定上，理论界与实务界通常所采用的标准是“行政法律上的利害关系说”，即复议申请人之合法权益有受具体行政行为直接侵害之虞，并不包括具体行政行为所产生之一般事实上的影响。判断构成行政法律上利害关系的要素有二：一是申请人的权益受到损害或有受到损害的现实可能性；二是权益损害与具体行政行为具有因果关系，即具体行政行为是因，权益损害是果。建设用地预审报告是国土资源主管部门在项目审批、核准前对用地的预先把关，并不是土地征收或房屋拆迁的直接依据，对被征地农民的权利义务不产生直接影响，公民不能直接就预审报告申请行政复议。

　　本案的典型意义在于本决定是针对行政复议申请人资格问题所作的判断，确立了申请行政复议上利害关系的判断基准，这为国土资源领域类似复议案件的申请与受理做出了指引。