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徐XX、郭X不服关于某花园小区未按规定配置物管用房问题信访事项答复的行政复议案
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作者:  来源:法治湖南网  阅读:

    【案情简介】

  申请人徐XX、郭X所在的某花园小区由株洲市某房地产开发有限责任公司(以下简称某公司)开发建设,于2007年正式向业主交付使用。交房后,小区业主就因房屋质量和公共设施配建等系列问题与开发商某公司进行交涉。此后,某公司虽对部分问题有所整改,但在后来的近10年时间内,某花园小区业主多方投诉的一些小区遗留问题依然未能得到有效解决。2016年8月5日,包括申请人在内的部分某花园小区业主就物业管理用房配建不到位问题到株洲市人民政府进行上访。株洲市信访局将申请人反映的信访件批转并专门致函被申请人株洲市房产管理局,请被申请人接待处理。2016年10月31日,被申请人作出《关于某花园项目没有按规定配置物管用房问题信访事项答复意见书》(株房信复〔2016〕54号,以下简称《答复意见书》)。《答复意见书》认定:某花园小区有物业管理用房。《物业管理条例》虽然规定建设单位应当按照规定在物业区域内配置必要的物业管理用房,但鉴于当时没有实施细则,对物业管理用房的位置和条件没有明确规定。直到2011年《株洲市物业管理用房配置管理办法》(株房联〔2011〕5号)才对物业管理用房位置、层高、通风、采光等条件做出具体要求。至于申请人反映的变更小区物业管理用房位置的相关情况,建议其到株洲市规划局核实。申请人徐XX、郭X等对被申请人作出的《答复意见书》不服,认为被申请人未能履行监管职责,存在不作为,于2016年11月30日向湖南省住房和城乡建设厅(以下简称住建厅)提起行政复议申请,请求督促被申请人履行监管职责并撤回《答复意见书》。

  【调查与处理】

  住建厅当日依法予以受理,因案情复杂,经厅负责人批准,延长审理期限30天。为了查明情况,审理期间,住建厅政策法规处两位同志专程赴申请人所在的株洲某花园小区进行了现地调查核实。

  经查,某花园小区的规划审批图纸对物业管理用房的位置、面积、用途都有明确标示。从株洲市规划局2005年9月19日出具的某花园小区规划审批图来看,图纸上与“住宅五栋”相邻且标注为③的位置规划建设为“会所”,面积270平方米,用途为“内设居委会、卫生站、物业办、文娱设施等”。但是,某花园小区自交房后一直没有将“会所”配建到位。为了解决物业管理用房问题,开发商某公司将小区7栋架空层靠北部位约30平方米的部分地面下挖,改作物业管理办公室,将7栋架空层北面采光较好的部位改建成车库,另外在临近7栋102房的南面地下挖掘出一个三角形空间改作物业管理用房,挖掘出的三角形地下空间只在地面留出3个1米见方并延伸出地面0.45米的水泥孔洞及一个隐蔽的排烟口,三角形地下空间的层高、面积、通风、采光均不符合要求,不仅阴暗、潮湿而且存在漏水漏电等安全隐患。

  住建厅认为,被申请人《答复意见书》关于“某花园小区物业用房现位于7栋附一楼,部分由物业服务企业株洲市蓝天物业服务有限公司使用,其它部分闲置”的答复,实际上是认可了开发商下挖架空层改建物业管理用房的事实,回避了某花园小区未按照规划审批图纸配建物业管理用房的问题,规避了建设单位配建物业管理用房的义务,属认定事实不清。

  此外,《答复意见书》认为《物业管理条例》第三十条虽然规定了建设单位应当按照规定在物业区域内配置必要的物业管理用房,但是对物业管理用房的位置和条件没有明确规定,2011年出台的《株洲市物业管理用房配置管理办法》关于物业管理用房位置、层高、通风、采光等具体要求不能适用2007年即已交付使用的某花园小区的答复理由不能成立。理由是:其一,《物业管理条例》于2003年颁布,某花园小区于2005年报建,《物业管理条例》第三十条关于建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房的规定应当在某花园小区建设时严格贯彻执行。其二,某花园小区项目规划建设前,湖南省和株洲市的相关地方性法规、文件对物业管理用房都作了明确、具体的规定。2002年5月1日实施的《湖南省城市住宅区物业管理条例》第十五条规定:物业出售单位应当按照房屋总建筑面积的千分之三至千分之五提供物业管理服务用房,其费用列入开发建设成本,所有权属全体业主共有。株洲市2002年8月19日公布的《株洲市城市住宅区物业管理办法》(株政发〔2002〕第10号)对此也作出了相同的规定。湖南省和株洲市的地方性法规、文件虽然对物业管理用房的具体条件没有明确规定,但是按照房屋总建筑面积的千分之三至千分之五配建物业管理服务用房的规定应当严格执行。被申请人不能以自己2011年出台的《株洲市物业管理用房配置管理办法》这一规范性文件去规避法律规定的建设单位的义务。其三,某花园小区项目的规划审批图纸对物业管理用房的位置、面积、用途都有明确标示,开发商某公司应当严格按照规划审批图纸来配建物业管理用房。

  再者,被申请人未能履行监管职责。《物业管理条例》第五条规定:县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。对于建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房以及擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的,依据《物业管理条例》第六十四条、第六十六条规定,县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当给予相应的行政处罚。被申请人作为监督管理物业管理活动的行政主管部门,应当按照法律规定依法履行监督管理职责。近10年来,被申请人对于某花园小区业主集中反映的小区物业管理用房配建未到位的问题一直未能进行有效监管,显然存在不作为。

  鉴于上述事由, 2017年2月24日,住建厅根据《行政复议法》第二十八条第一款第(二)项之规定,作出了责令被申请人于决定作出之日起60日内对株洲市天元区某花园小区物业管理用房配建不到位问题依法履行监督管理职责的行政复议决定。

  【法律分析】

  本案有三个方面的法律要点必须把握:

  其一,住建厅受理申请人行政复议申请的法律依据。前已述及,申请人是对被申请人的信访答复意见不服而提起的行政复议申请。被申请人辩称只是就申请人信访事项进行信访回复,并未作出任何具体行政行为,信访答复不属于行政复议受案范围,对信访答复不服的,应通过信访复查途径解决。根据《物业管理条例》第三十八条规定,住宅小区物业管理用房的所有权依法属于业主,事关小区业主的切身利益。申请人就小区物业管理用房配建不到位的问题通过信访途径反映至被申请人,实质上是申请被申请人履行监管职责、保护申请人的财产权利。申请人对信访答复不服,是对被申请人未能依法履行监管职责、保护其财产权利的不作为不服,其行政复议申请符合《行政复议法》第六条第(九)项的规定。此外,根据最高人民法院2013年对辽宁省高级人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复([2013]行他字第14号):举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格。鉴此,我厅受理申请人的行政复议申请合法有据。

  其二,建设单位在物业管理区域配建物业管理用房的法律依据。《物业管理条例》第三十条明确规定:建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房。可见在物业管理区域内配置必要的物业管理用房是建设单位的法定义务。2002年5月1日实施的《湖南省城市住宅区物业管理条例》第十五条也明确规定:物业出售单位应当按照房屋总建筑面积的千分之三至千分之五提供物业管理服务用房,其费用列入开发建设成本,所有权属全体业主共有。该规定是对《物业管理条例》关于配建物业管理用房面积的具体化,建设单位应当严格执行。物业管理用房的位置、层高、通风、采光等具体条件是规划设计的问题,法律中不便千篇一律作出规定。2011年出台的《株洲市物业管理用房配置管理办法》对物业管理用房的位置、层高、通风、采光等具体条件的规定,是对上述两部《条例》关于物业管理用房配建的进一步具体和明晰,不能割裂其与两部《条例》之间的紧密关系,被申请人不能以自己出台的这一规范性文件去规避法律规定的建设单位的义务。何况,某花园小区依法作出的的规划审批图纸对物业管理用房的位置、面积、用途都作出了明确标示,建设时应当严格按照规划审批图纸组织实施。建设单位不按法律规定规划设计物业管理用房或不按规划设计的物业管理用房施工建设均构成违法。

  其三,被申请人对配建物业管理用房履行监管职责的法律依据。《物业管理条例》第五条规定:县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。对建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房的,对擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的,依《物业管理条例》第六十四条、第六十六规定,县级以上地方人民政府房地产行政主管部门有权对其实施行政处罚。这是房地产行政主管部门履行监管职责的直接法律依据。作为物业管理活动的监督管理主体的被申请人对某花园小区业主反映的物业管理用房配建不到位、建设单位擅自下挖架空层改建物业管理用房的问题不履行监管职责,构成不作为。

  【典型意义】

  经认真研判,本案例具有三个方面的典型意义:

  一是有助于复议机关进一步明确信访诉求与复议诉求的实质界限,准确把握涉信访事项行政复议案件的受理条件。

  二是有助于建设单位进一步明确在物业管理区域内违法改建与合法配建物业管理用房的法律界限,正确把握在物业管理区域内配建物业管理用房是建设单位的法定义务。

  三是有助于主管部门进一步明确在面对人民群众重大关切时主动作为与消极不作为的职责界限,深切把握全心全意为人民服务是一切工作的出发点与落脚点的根本宗旨。


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