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草案:环保公益诉讼须由环保联合会提起
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作者:  来源:新京报  阅读:

 

    十二届全国人大常委会第三次会议昨日在京举行第一次全体会议,继续审议环境保护法修正案草案、特种设备安全法草案、商标法修正案草案等。同时,人大常委会审议修改12部法律,促进行政机关“简政放权”。

  新京报讯 环保法修正案草案昨天提交全国人大常委会会议审议。经过10个月的研究,草案又有较大修改。其中最受关注的是确立环境公益诉讼制度,授权中华环保联合会及省、自治区、直辖市的环保联合会等对环保违法行为提起诉讼。

  将跨行政区域统一防治

  环保法修正案草案曾于去年8月提交全国人大常委会会议审议。随后,全国人大法律委、环资委和全国人大常委会法工委等机构又通过座谈、调研等方式征集各方意见。根据党的十八大对推进生态文明建设提出的新要求,又对一审草案作出进一步修改。

  全国人大法律委副主任委员张鸣起表示,目前我国涉及环境保护的法律有30多部,行政法规有90多部,环境保护法的定位是环境领域的基础性、综合性法律。

  张鸣起介绍,新草案规定建立环境信息共享、联合防治协调机制、环境经济激励、生态补偿等机制。

  草案规定“国家建立跨行政区重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一监测,实施统一的防治措施。”

  伪造监测数据将被撤职

  草案规定,对环境违法行为进行包庇的;伪造或者指使伪造监测数据的;应当依法公开环境信息而不公开的;依法应当作出限期治理或者责令停业、关闭的决定而未作出的;各级政府及其有关部门给予负责人撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职。

  ■ 焦点解读

  公益诉讼 环保联合会决定是否诉讼

  【草案规定】 对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。

  【解读】 明确环境公益诉讼制度,被视为草案这次修改的一个亮点。

  最新修改的民事诉讼法已经对环境公益诉讼制度作出规定,对环境污染等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。

  此次环保法修改,将“法律规定的机关和有关组织”明确为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。

  草案规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,上述组织可以向人民法院提起诉讼。

  记者了解到,个人获取环境污染线索,需要提交环保联合会,由其来决定是否提起诉讼。

  据统计,我国现在登记的环保组织有六七千家。相关部门表示,环境公益诉讼作为一项新的制度,在初期原告诉讼资格如放得过宽,担心出现滥诉,目前诉讼主体设为环保联合会或地方环保联合会比较稳妥。

  北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为,法律指明某个组织作为公益诉讼的主体可能欠妥,但此次法律草案只是提供一个样板,为未来类似性质的公益团体给出方向。

  违法处罚 违法排污可按日连续处罚

  【草案规定】 企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。

  【解读】 根据我国现行法律,对污染者罚到顶就是100万元,“违法成本低、守法成本高”是我国环境污染事件频发的一个重要原因。此次提请审议的二审稿规定,加大了处罚力度。

  同时增加规定,企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他方式排放污染物,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照治安管理处罚法第三十条的规定予以处罚。根据该条规定,可以处以5日以上15日以下行政拘留。

  中国环境科学学会副理事长杨朝飞表示,企业违法成本过低有三方面原因:一是现在尚未全面推行排污费和环境税,企业排污成本低;二是企业如对百姓的财产和人身造成影响,就需进行赔偿,但目前法律落实并不好;三是企业在污染环境后,行政处罚过低。“按日计罚”可以提高企业的处罚力度。

  中科院科技政策与管理研究所副所长王毅表示,目前草案只是作为综合法作出了“按日计罚”等原则性规定,但具体到污染事件上,单项法中也需要对其进行规定,细化才能真正落实。

  环保地位 环境保护基本国策首次入法

  【草案规定】 “保护环境是国家的基本国策”,第一次被写入了环保法修正案草案。

  【解读】 我国1979年就颁布了环境保护法(试行),1989年正式实施。然而,不容回避的事实是,环境形势严峻且压力继续加大:1/4的国土遭遇雾霾笼罩、九成地下水遭污染、1.5亿亩耕地受重金属污染……林强委员说,二三十年来经济社会迅速发展,环境保护领域出现了很多新的情况,也积累了一些新经验,有必要对现有法律进行修改和完善。

  全国人大法律委副主任委员张鸣起表示,草案确立了保护环境是全社会共同责任的理念,规定地方政府对本行政区域的环境质量负责;企事业单位应当减少污染,承担污染环境、破坏生态的责任;公民自觉履行保护环境的义务。

  王毅委员说:“这是第一次在法律中规定环保国策,意义重大,代表了未来文明发展的方向。”

  “更重要的是要把环保化作一种实践行动。”北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲说,从世界范围经验看,环境保护的地位都是优先的。

  草案还规定,各级政府应当加强环境保护宣传,教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容,培养青少年的环境保护意识;新闻媒体应当开展环境保护法律、法规以及环境保护知识的宣传,对环境违法行为进行舆论监督。

  信息公开 未进行环评不得开工建设

  【草案规定】 草案专设“环境信息公开和公众参与”一章,明确规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”;“未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设”;“各级政府及有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序”。

  【解读】 张鸣起介绍,修正案草案一审后,有些常委委员、部门和社会公众提出,环境保护需要全社会的共同参与,应当建立公众有序参与的机制。此次二审稿对环境信息公开和公众参与作出专章规定。

  二审稿规定,应当依法公开环境信息而不公开的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分,造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要责任人应当引咎辞职。

  二审稿还规定,重点排污单位应当主动公开环境信息,包括主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标情况,以及污染防治设施的建设和运行情况。

  因为建设项目影响周边环境造成民众反对的情况屡见不鲜。对此,二审稿规定,未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设;对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向公众说明情况,征求意见。(宋识径 金煜)

    ■ 观察家

    放开公益诉讼才符合“环保国策入法”

    环保国策入法固然必要,但国策的贯彻施行还得落实在具体制度中。“环保国策入法”的重要意义,必须要通过给社会更多法律赋权来实现。

    据新华社报道,6月26日全国人大常委会进行二审的环境保护法修正案草案,拟首次规定多项制度。草案增加规定:“保护环境是国家的基本国策”;同时明确“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

    上世纪80年代,国家提出环境保护是基本国策。现在环保国策正式入法固然必要,但更应看到,国策的贯彻施行还得落实在具体制度中。对环境公益诉讼主体的设限,势必阻挡公众在遭受环境侵权之后寻求司法救济的热情和信心。

    依2012年新修订的《民事诉讼法》第55条,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款,曾被普遍认为将开启环境公益诉讼的新纪元。但司法实践却令当初的“乐观派”不尽尴尬。我们仍在面对这样的窘境:一面是环境污染事件频发,一面又是环境公益诉讼步履维艰。

    窘境的根源指向立法的模糊。所谓“法律规定的机关和有关组织”,究竟指哪些“机关”、哪些“组织”?“法律规定的”仅是“机关”的界定语,还是也界定了“组织”?按照一些民诉法学家的学理解释,立法原意至少应包括“经法定程序登记注册的有关组织”。但从各地法院不约而同对环境公益诉讼说“不”来看,法官们更倾向于将此解释为经法律明确规定可以提起环境公益诉讼的“机关”或“组织”。

    回头来看这一规定,更像是立法者的有意为之。当初修法时各方争议不下,激进者要求将公益诉讼的主体开放给所有民间组织、社会团体和公民个人。而保守者的诉求恨不能取消这一制度,或至少将其主体资格限定为政府机关及其管辖之下的、以“社会组织”面目出现的半官方机构。现在“环保法修正案(草案)”透露出的消息,显示在这场仍在延续的立法博弈中,保守派已经占了上风。

    但社会之于行政体系,最突出的特征就是平等。法律应为所有合法的社会组织提供公开、公平和公正的发展平台,让他们在平等竞争中优胜劣汰。在一个日益开放的社会,却选择将公益诉讼提起权交给某个组织来垄断,说是“严重倒退”实非夸张。在中国,社会组织和民间团体均是需依法注册才能从事相关活动,在已经法律许可的前提下,完全应将公益诉讼提起权放宽至合法的社会组织和民间团体。

    期待立法机关对民间的这些呼吁能够给以正视及尊重。“环保国策入法”的重要意义,必须要通过给社会更多法律赋权来实现。除环保联合会外,中国这些年已产生了大量合法的环保NGO组织,为推动环保做了大量工作,公益诉讼不应把他们全都排除在外。 □王琳(学者)

 

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